Quis custodiet ipsos custodes?

Claudio Palavecino 6 Abr 200906/04/09 a las 19:39 hrs.2009-04-06 19:39:06

¿Quién vigilará a los vigilantes? Así cuestionaba el poeta satírico Juvenal, la figura todopoderosa de los guardianes, según los concibiera Platón en La República.
La misma duda me surgió, tras la lectura de las acerbas críticas que formulara (La Semana Jurídica N° 359), el profesor José Luis Ugarte, contra la jurisprudencia de protección de la Corte Suprema (CS), la cual viene limitando la función fiscalizadora de la Dirección del Trabajo (DT) a “ilegalidades claras, precisas y determinadas”.
Como afirma el profesor Ugarte, la institucionalidad laboral chilena genera una “concurrencia de competencia”, desde que la aplicación de la legislación laboral queda entregada tanto a la DT como a los Tribunales de Justicia. La CS rechaza esta superposición de atribuciones, procurando deslindar los ámbitos competenciales de la Administración y de la Judicatura con un criterio muy feble (la sutil distinción entre la infracción inobjetable y la infracción controversial).
Empero, el análisis del autor no alcanza la última y obligada consecuencia de sus propios argumentos. A saber, que la función de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral, atribuida a la DT por su estatuto orgánico (DFL N°2 1967), en cuanto viene dotada de una potestad sancionatoria (art. 34 DFL N°2), no se diferencia materialmente de la función jurisdiccional.
Evidentemente, no se puede admitir cosa semejante cuando se busca fortalecer, a cualquier precio, el intervencionismo de la DT en las relaciones laborales. Todo el mundo sabe que la Constitución le tiene perentoriamente vedadas las funciones jurisdiccionales a la Administración. Entonces, para salvar la constitucionalidad de las facultades de la DT, habrá que deslindarlas de la jurisdicción, atribuida por la Carta Fundamental de manera exclusiva y excluyente a los tribunales. El criterio empleado por el profesor Ugarte es, ciertamente, más “técnico” que el de la CS, aunque igualmente sacado de la chistera. La DT jamás ejercería jurisdicción, porque sus resoluciones, a diferencia de las de los tribunales, adolecen del efecto de cosa juzgada. El criterio es feble, de una parte porque, si no se reclama oportunamente ante el tribunal, las multas cursadas por la DT quedan afirmes, Por otro lado, la sentencia del juez de fondo, mientras hay recursos pendiendes contra ella o no ha transcurrido el término para deducirlos no produce todavía cosa juzgada, pero nadie sensato se atrevería afirmar que lo que hasta ese momento ha sucedido no es ejercicio de la jurisdicción. Por lo demás, cuando la Constitución describe la función jurisdiccional la define simplemente como la facultad de conocer, resolver y hacer ejecutar lo juzgado (art. 76 CPR).
Y, como se mire, el hecho de aplicar una sanción (como cursar multas administrativas u ordenar la clausura de un establecimiento o una faena) es, a fin de cuentas, conocer y fallar una causa, “juzgar” una situación previa, decidiendo sobre la persona y bienes de otro. Como dice el profesor Soto Kloss "sancionar es juzgar."
El peligro está en que la Administración “juzga” sin respetar el debido proceso. En el caso concreto de la DT ¿podría alguien, mínimamente familiarizado con el mundo laboral, sostener que ante una fiscalización, el empleador puede concebir alguna esperanza sobre la independencia e imparcialidad del fiscalizador; de que será oído en pie de igualdad con el trabajador y de que podrá desplegar una defensa jurídica eficaz de sus intereses? Desde luego que no.
Por otro lado, el derecho administrativo sancionador, en su dimensión sustantiva, es una suerte de Derecho Penal bárbaro (“prebeccariano”, en palabras de García de Enterría), que ignora los principios garantistas del Derecho Penal moderno. Vivir para ver: la misma DT paladina de los derechos fundamentales ejercitando su otra función (la interpretación de la legislación laboral) ha dictaminado que el fraude contra los trabajadores por interposición de un tercero u otros subterfugios, que tipifica el art. 478 [507] CT, “merece el reproche jurídico […] más allá de la presencia o no de una determinada intencionalidad”. Con todas sus letras: responsabilidad penal sin culpa (ORD. N° 922/25, 11-03-2003).
Salta a la vista, que lo que busca la CS no es imponer una “flexibilidad laboral judicial”, como le imputa el profesor Ugarte. Se trata de limitar, de algún modo, el potencial liberticida de la Administración. Como pedía Juvenal, vigilar a los vigilantes.
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Última Modificación 6 Abr 200906/04/09 a las 19:39 hrs.2009-04-06 19:39:06
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Comentarios

  • Claudio Palavecino

    12 Abr 200912/04/09 a las 22:56 hrs.2009-04-12 22:56:12

    Estimado Francisco:
    Coincido contigo en que la Dirección del Trabajo debería operar como una suerte de fiscalía laboral que investigue y denuncia infracciones a la legislación laboral, pero sin potestad sancionatoria, la que debe quedar radicada exclusivamente en los tribunales.

  • Francisco Cornejo Vásquez

    12 Abr 200912/04/09 a las 16:47 hrs.2009-04-12 16:47:12

    Yo creo que este tema, mejor dicho el gran error que considero, es simplemente una confusión de conceptos. Juzgar implica, como se señala en el texto, sancionar , dar resolución a un conflicto de partes presentado ante un órgano competente para tales efectos. la fiscalización, es entendida como velar por el efectivo cumplimiento de las normativas vigentes mediante las diversas aplicaciones que dicha norma tiene dentro del espectro laboral; el fiscalizador por lo tanto, sólo se limita a un rol de vigilancia, meramente administrativo y ante la irregularidad sólo debe darla a conocer. Mucha razón tiene el primer post presentado al señalar el art. 505 del CT, el otorgar dichas facultades a un órgano técnico, que en teoría debiese ser más relacionado con lo administrativo, recordemos que es el juez el encargado de aplicar la norma jurídica , lo que a su vez no implica un rol mecánico, sino que también un elemento interpretativo que encontramos manifiesto en la parte considerativa de cada sentencia que efectúan. Creo que en este sentido, el Tribunal Constitucional debiese ser el órgano que dirima tal problemática, ante la vista de que el Poder Ejecutivo y Legislativo no lo resuelven, o bien realizan retoques manteniendo el problema ( "cambiar para que nada cambie"). Pero, como el Mundo del Derecho es una Caja de Pandora que al abrirse no se sabe lo que nos depara, la respuesta a esta interrogante puede ser tan sorprendente como el problema que la genera...

  • Claudio Palavecino

    8 Abr 200908/04/09 a las 00:20 hrs.2009-04-08 00:20:08

    Estimadas Gabriela y Vanessa: El problema es que el leislador se equivocó al duplicar competencias entre Dirección del Trabajo y Judicatura. La cuestión que deben resolver los detentadores del poder político es si es suficiente, para impedir los efectos liberticidas de su error, el control judicial de las potestades de la Dirección o si se requiere "cirugía correctiva"

  • Vanessa Vergara A.

    7 Abr 200907/04/09 a las 16:45 hrs.2009-04-07 16:45:07

    Corresponde a la dirección del trabajo velar por el cumplimiento de las leyes laborales así como su interpretación en sede administrativa. Y en esta tarea, puede ocurrir que el ente administrativo tenga potestades para sancionar. He aquí donde se produce el problema señalado, porque surge la duda de si está o no ejerciendo facultades jurisdiccionales. En el caso que lo hiciera, claramente habría una vulneración a la Carta Fundamental, en cuanto la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado recae exclusivamente en los tribunales de justicia, de lo contrario, se vulneraría el derecho a un proceso, en cuanto nadie puede ser juzgado por comisiones especiales (lo que sería la DT de arrogarse funciones jurisdiccionales), sino por un juez natural determinado por ley.
    La duda sobre las acciones que pueda realizar la DT pueden deberse a que en su tarea fiscalizadora, mediante la inspección, esta tiene la facultad de constatar hechos, pero no de realizar calificación jurídica alguna. En caso de existir tal calificación de los hechos, estaría ejerciendo potestades propias de la jurisdicción y vulnerando el ordenamiento jurídico.
    No es de extrañarnos que este órgano tome tales atribuciones, pues es sabido su práctica común de arrogarse competencia más allá de lo que le es permitido legal y constitucionalmete. Bien conocido es el caso de Codelco, División Norte Radomiro Tomic, en que la inspección del trabajo se pronuncia sobre cuestiones de fondo, ordenando incluso la corrección de las funciones laborales de más de 1000 trabajadores, haciéndoles partícipes de la regulación contenida en el CT. Así, claramente ejerció funciones jurisdiccionales: la calificación de los hechos y ordenar la ejecución de ciertos actos que consideraba necesarios para poner en situación de igualdad a los trabajadores.
    Por lo anterior, es preciso entender y delimitar las funciones y potestades de la DT, entendidas siempre en el marco del principio de legalidad que debe regir a la Administración del Estado por su posición de poder frente a las personas. Y estos actos de la administración han de entenderse siempre positivamente, es decir, que no tengan más potestades que aquellas otorgadas por el ordenamiento jurídico.

  • Gabriela Loyola Almuna

    7 Abr 200907/04/09 a las 00:06 hrs.2009-04-07 00:06:07

    Me parece pertinente el alcance sobre esta amplitud de facultades que posee nuestra Dirección del Trabajo, arrogándose si se ve en la práctica potestad jurisdiccional que el legislador dejó radicada en los tribunales de justicia, así la DT presenta igual problema que otras instituciones administrativas tales como Contraloría, vale decir, salvar la legitimidad de sus actos. Me parece que esta delegación es claramente intencional por parte del legislador, pues cabe recordar que el legislador no es ambiguo en cuanto a las atribuciones o facultades que otorga, pues las concede entorno a un fin, cabe ante lo anterior preguntarse ¿es justo el precio a pagar por este fin proteccionista? Esta pregunta es relevante no sólo para entender el sentido de dicha cesión ante un sistema democrático y así su contradicción, sino que también tal como se decía en el artículo mantener la lógica de nuestro ordenamiento jurídico construido a base de principios, reconocimientos que son verdaderos logros para que opere efectivamente el clásico aforismo “dar a cada uno lo suyo”. Claramente está en riesgo principios procesales así como el ejercicio de la función de tribunales y es que el artículo 505 del CT al señalar: “La fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponden a la Dirección del Trabajo…” deja un puerta abierta cuando esta fiscalización en vez de ser una constatación de si hubo o no infracción objetiva o evidente a la ley laboral se convierte en finalmente en una calificación jurídica de los hechos que comprende el procedimiento inspectivo, tal como señalaría el profesor Luís Lizama Portal.