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Evaluación de Inversiones Públicas: enfoques alternativos y su aplicabilidad para Chile1. Eduardo Contreras2 Introducción. Este documento tiene como principal objetivo, servir de apoyo teórico y práctico, al proceso de Evaluación Social de Proyectos (ESP) que anualmente se realiza en los marcos del Sistema Nacional de Inversión Pública de Chile. Un balance al cabo de casi dos décadas de funcionamiento de este Sistema, indica que la inversión en capacitación desarrollada a la fecha, sumado a la puesta en práctica de la evaluación social y el desarrollo de metodologías ad hoc por sectores, han permitido generar un conocimiento y un nivel de experiencia en los distintos profesionales involucrados (tanto en el sector público como en consultoras especializadas), que permite que el Sistema opere en forma aceptable y además con crecientes grados de descentralización. Ahora bien, la práctica de la evaluación social de proyectos en Chile, ha estado centrada en la evaluación costo beneficio bajo el enfoque de eficiencia, y en bienes y servicios en los que existen mercados observables. El incremento y difusión de este conocimiento ha llevado a los distintos agentes que participan en este proceso, a preguntarse por enfoques menos conocidos y por metodologías nuevas (algunas de las cuales se constituyen a veces en "modas"). Por lo anterior, nació la inquietud de analizar la conveniencia de incorporar el proceso de evaluación social de proyectos, temas recurrentes tales como el del enfoque distributivo, el de necesidades básicas, las metodologías de precios hedónicos, valoración contingente, la evaluación multicriterio y otras herramientas de evaluación que se analizan en este documento y que constituyen su principal objetivo. Dada la gran cantidad de textos que abordan la medición de costos y beneficios sociales según el enfoque de eficiencia, este tema no pretende ser tratado con profundidad en este trabajo, más bien se plantea un resumen de sus aspectos esenciales con vistas a resaltar sus diferencias con respecto al enfoque distributivo. El capítulo 1 introduce el tema de la ESP desde una perspectiva general. En el capítulo 2, se plantea el marco teórico de análisis de los dos principales enfoques de evaluación, tanto en dicho capítulo, como en los capítulos 3, 4 y 6, se ha seguido el criterio de exponer los principales conceptos, prescindiendo de las demostraciones y derivaciones matemáticas que en las que estos conceptos se apoyan, las que han sido incluídas en los Anexos. El tercer capítulo, reseña las principales características del cálculo de beneficios y costos con el enfoque de eficiencia (sin profundizar en este tema según se mencionó), e introduce proposiciones simplificadas de cálculo de costos y beneficios con el enfoque distributivo. En el capítulo 4 se trata el tema de precios sociales. El capítulo 5 presenta algunos casos prácticos de evaluación social de proyectos con ambos enfoques (de eficiencia y distributivo), con aplicación de los contenidos analizados en los cuatro primeros capítulos.
Este documento sintetiza experiencias de diversas asesorías del autor al Departamento de Inversiones de Mideplan, entre los años 1996 y 2001. 2 Profesor adjunto del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, miembro del Cenrto de Gestión (Ceges).
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El análisis de beneficios y costos asociados a bienes para los cuales no existe mercado (no se pueden observar precios y cantidades transadas), se aborda en el capítulo 6, en el cual se resumen las principales metodologías alternativas para tratar este tipo de cálculos. El capítulo 7 describe la metodología de evaluación multicriterio, y por último, el capítulo 8 describe la práctica de la Evaluación Social de Proyectos en Chile a la luz de los conceptos analizados en los capítulos previos, incluyendo recomendaciones de posibles líneas de acción futuras. Cabe señalar que todos los análisis y recomendaciones incluídos en este documento, consideran como marco teórico y práctico, la evaluación social de proyectos bajo certidumbre. La incorporación del riesgo y la incertidumbre en la evaluación social de proyectos, constituye otro desafío en la línea del mejoramiento del Sistema Nacional de Inversión Pública, este tema no es abordado en este documento, aunque debemos resaltar que se han hecho algunos estudios en esa dirección3. I. Indicadores de rentabilidad de inversiones, evaluación privada y evaluación social de proyectos. 1.1 Evaluación e indicadores de rentabilidad de inversiones. La evaluación de proyectos, o evaluación de inversiones, o análisis costo - beneficio, consiste en comparar los costos (de inversión y operación) del proyecto con los beneficios que este genera, con el objeto de decidir sobre la conveniencia de su realización. Para poder llegar a comparar los costos con los beneficios, previamente es necesario identificarlos, medirlos y valorarlos. La identificación de costos y beneficios, consiste en determinar, en forma cualitativa, los impactos positivos y negativos que genera el proyecto. Por ejemplo: la construcción de una central hidroeléctrica permitirá entre otras cosas: disminuir las tarifas, aumentar la potencia instalada y mejorar la oferta de energía (beneficios), por el lado de los costos, identificamos entre otros: las obras civiles, movimientos de tierras, equipos, uso de recursos humanos altamente capacitados y la migración de algunas aves cuyo habitat se localiza precisamente en el entorno del río que será utilizado para el embalse. La medición de beneficios y costos se refiere a su cuantificación en unidades físicas, siguiendo con el ejemplo anterior: cuantos kilowatt-hora podrán ser generados, cuantas toneladas de materiales se necesitarán, cuantas máquinas, cuantos profesionales según especialidad deberán participar en el proyecto, y por último, cuántas aves deberán migrar. La valoración de beneficios y costos, consiste en transformar las unidades físicas en indicadores económicos, mediante los precios de los bienes producidos y los recursos utilizados, este último paso del proceso es el que presenta dificultades en algunos casos. Siguiendo con el ejemplo anterior, la mayoría de los costos y beneficios identificados y medidos en la central hidroeléctrica son valorables, sin embargo, ¿que costo tiene la migración de las aves?. Adicionalmente, existen costos y beneficios que pueden ser identificados pero difícilmente pueden ser medidos (ex ante) en unidades físicas, por ejemplo, ¿cuánto mejorará el aprendizaje de los alumnos

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Una metodología de cálculo de la tasa social de descuento con riesgo, y su aplicación práctica a Chile, se puede ver en "Costo Social del Capital en Chile", Héctor Avilés y Eduardo Contreras, Documentos de Trabajo, Serie Gestión, Nº 11, 1999, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile. 2

beneficiados por un proyecto de informática educativa?, podemos estimar cuántos alumnos se beneficiarán, pero resulta complejo predecir cuánto aumentará la calidad de su proceso educativo. Una vez que hemos logrado completar este proceso de identificar-medir-valorar, suponiendo que los principales beneficios y costos pudieron ser valorados, debemos pensar en cómo compararlos. Esta comparación de costos y beneficios en distintos instantes del tiempo finalmente se traduce en indicadores de rentabilidad, el más común de estos indicadores es el VAN (Valor Actual Neto, también conocido como Valor Presente Neto ó VPN). En este trabajo usaremos indistintamente las dos denominaciones anteriores (VPN o VAN). 1.2 Evaluación privada y evaluación social de proyectos. Cuando la evaluación de un proyecto se hace desde el punto de vista de un inversionista en particular, se estará haciendo una evaluación privada del proyecto, en el sentido de que los costos y beneficios que se deben identificar, medir y valorar son aquéllos que resulten relevantes desde el punto de vista del inversionista privado. Cuando la identificación, medición y valoración se hace desde el punto de vista de todos los agentes económicos que conforman la comunidad nacional, se estará efectuando una evaluación social del proyecto Un ejemplo que ayuda a clarificar la distinción entre evaluación privada y social es el tratamiento del impuesto a las utilidades. Estos serán considerados como costos para el privado, ¿serán beneficios desde el punto de vista social?, la respuesta es no, ya que desde el punto de vista social debemos identificar, medir y valorar los beneficios y costos desde el punto de vista de todos los agentes económicos. Por lo tanto, si bien el impuesto es un beneficio desde el punto de vista del fisco, es un costo desde el punto de vista privado, y por lo tanto, al evaluar para el conjunto de los agentes económicos el impuesto se anula, es riqueza que sale de un bolsillo para entrar en otro, y no constituye generación de riqueza. Desde el punto de vista social el impuesto no es ni un costo ni un beneficio, es simplemente una transferencia, lo mismo ocurre con los préstamos bancarios4. Es así como en la evaluación social, tradicionalmente consideramos como beneficios solamente la mayor riqueza para el país asociada a la mayor disponibilidad de bienes y servicios que se generan con los proyectos (crecimiento económico), y como costos solamente los sacrificios de recursos que el país debe realizar para lograr esos beneficios. ¿En que casos se debe hacer la evaluación social de un proyecto?. Se hace cuando el agente económico dueño del proyecto es el conjunto de la sociedad, que se supone representada por las autoridades de Gobierno y sus organismos centrales y descentralizados que ejecutan proyectos. En Chile tenemos el Sistema Nacional de Inversión Pública, en el cual las empresas del estado, los Ministerios y sus organismos dependientes, las Intendencias y las Municipalidades que son quienes ejecutan los proyectos, presentan estos a MIDEPLAN donde se verifica si los mismos son o no rentables desde un punto de vista social. Un error muy difundido es el de suponer que en MIDEPLAN se verifica la rentabilidad ( a secas) entendiéndose por esto que es una evaluación ajena a consideraciones sociales. Los beneficios y costos por períodos para un proyecto, son el resultado del proceso de identificación, medición y valoración de beneficios y costos que se determinan en el caso de la evaluación privada a partir
4 En rigor, esto no es exactamente así. Más adelante cuando analicemos los enfoques de eficiencia y distributivo veremos que la anulación de impuestos del ejemplo sólo es válida bajo el enfoque de eficiencia, si analizamos con el enfoque distributivo que pondera en distinta medida a cada agente, se puede tener que una transferencia entre agentes arroje un resultado neto distinto de cero.

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del concepto de "Flujo de Caja". Este concepto nos permite precisar con un poco más de detalle en que consisten las diferencias entre las ya mencionadas "evaluación social" y "evaluación privada". Ya mencionamos que una primera gran diferencia entre evaluación privada y evaluación social, está dada por el hecho de que los ítems a considerar como costos y beneficios no son los mismos. Comencemos a aproximarnos a la evaluación social a partir de la otra cara de la moneda: la evaluación privada. Presentamos una versión muy simplificada del Flujo de Caja típico de un Proyecto Privado5: Ventas - Costos - Depreciación - Intereses = = v c d r

Utilidad antes de impuestos - Impuestos T Utilidad después de impuestos + Depreciación d - Amortización a + Préstamos p - Inversión I + Valor residual vr FLUJO DE CAJA F

=

Todo lo anterior es "visto" desde la óptica del agente económico privado dueño del proyecto que genera los costos y beneficios presentados en el esquema anterior. En este mismo flujo podemos identificar a otros agentes económicos que son afectados de alguna forma por el proyecto, así tenemos que: T es percibido por el fisco. p, a, y r son percibidos por un financista, por ejemplo un banco. F es percibido por el empresario dueño del proyecto. Es decir, el empresario dueño del proyecto no es el único que tiene algo en juego con el proyecto, este afecta además a otros agentes económicos. Si construímos el flujo de caja para cada uno de los agentes identificados, obtenemos : Flujo empresario : v - c - r - t - a + p - I + vr Flujo Fisco :t Flujo Financista : a + r - p Flujo "Social" : v - c - I + vr

Este último lo obtenemos de la suma directa de los flujos de todos los agentes que participan en el proyecto. Varias partidas (t,a,r,p) se anularon al hacer la suma, es decir, no consideramos las transferencias
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No hemos incluído las cuentas de pérdidas y ganancias de capital, pérdidas de ejercicios anteriores (antes de impuestos), tampoco hemos considerado el hecho de que algunos costos y beneficios relevantes desde un punto de vista económico, no están incluídos en la información contable con la que se construye el flujo de caja y por lo tanto deben ser agregados al mismo. 4

de riqueza entre agentes6 y sólo consideramos el aporte del proyecto a la disponibilidad de bienes y servicios y el consumo de recursos necesario para obtener dichos resultados. En este flujo agregado,v, c, I, y vr reflejan transacciones a precios de mercado. Hemos puesto deliberadamente entre comillas la palabra Social, porque hasta aquí sólo hemos agregado dos agentes económicos más al flujo del empresario. Para considerar el punto de vista de todos los involucrados, deberíamos incorporar además a los consumidores quienes comprarán el producto de este proyecto (generando para el empresario los ingresos por venta) y los proveedores de insumos necesarios tanto para la inversión como para la operación del proyecto, estos efectos serán analizados en el Capítulo III, donde se introducirán los conceptos de excedente del consumidor y excedente del productor. En el ejemplo anterior del flujo de caja vemos ilustrada la primera dimensión en la que la evaluación social difiere de la privada, una pretende incorporar los puntos de vista de todos los afectados por el proyecto, la otra sólo pretende medir el impacto para el empresario: 1º diferencia: distintos items en el flujo de caja de la evaluación social con respecto a la evaluación privada. Esta diferencia se refuerza si introducimos dos conceptos adicionales: efectos indirectos y extrenalidades. Los beneficios y costos indirectos, son aquéllos inducidos por un proyecto que afecta directamente al mercado del bien "x", pero que además afecta a mercados relacionados con el bien "x", por ejemplo a mercados de productos que son sustitutos o complementarios de dicho bien. Las externalidades son costos o beneficios generados por el proyecto en otros mercados que no están relacionados con el mercado en al cual interviene el proyecto, por ejemplo, los desechos evacuados al río durante la construcción de un puente (mercado del transporte) afectan la captura de una comunidad de pescadores. 2º diferencia: en la evaluación privada v, c, I, vr están valorados a precios de mercado, en la evaluación social se valora a "precios sociales",estos últimos serán analizados en detalle en el Capítulo IV pero ya adelantaremos algo: Existen factores que distorsionan los precios de mercado de bienes e insumos con respecto al costo de oportunidad social, podemos mencionar entre otros: - Distorsiones del mercado: impuestos, subsidios, etc. - Mercados imperfectos: monopolios, oligopolios, etc. - Externalidades. - Riesgos e Incertidumbre. - Objetivos Múltiples. Se puede ver que cada uno de los factores anteriores, son alejamientos con respecto al modelo teórico de mercado perfectamente competitivo, el que supone que la oferta y la demanda están atomizados (con lo que no habrían monopolios ni monopsonios), la información sería perfecta (no habría riesgo), los individuos maximizan utilidades, etc. Luego de esta aproximación a la evaluación social (por contraste con la evaluación privada), y luego de resaltar las dos principales diferencias que acabamos de comentar, podemos ya entregar una definición de lo que entenderemos por evaluación social

6 Como ya se mencionó, esto sólo es cierto bajo el denominado "enfoque de eficiencia" y no es válido de acuerdo al llamado "enfoque distributivo". Estos enfoques son analizados en el Capítulo II.

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Evaluación Social es el proceso de identificación, medición, y valorización de los beneficios y costos de un proyecto, desde el punto de vista del Bienestar Social (desde el punto de vista de todo el país ). En el caso chileno, considerando la reducción del tamaño del estado, nos podríamos hacer la siguiente pregunta: ¿Es relevante el porcentaje de inversión que hace el sector público respecto a la inversión privada ? (y por ende ¿es relevante la evaluación social?) La respuesta es sí. En Chile los proyectos de inversión del sector público continúan siendo una significativa proporción de la inversión total, aún después de las privatizaciones. Adicionalmente, existe un creciente consenso en la necesidad de hacer Evaluación Social de los proyectos concesionados. Actualmente el área de concesiones del Ministerio de Obras Públicas pide la opinión de Mideplan respecto a estos proyectos. Para el financiamiento de los proyectos públicos en Chile, existen básicamente tres fondos: - Fondos Propios : de las empresas del estado. - Fondos Sectoriales : ministerios, servicios e institutos dependientes de - Fondo Nacional de Desarrollo Regional. - Otros : fondos municipales, fondos sociales, créditos, donaciones, etc. En síntesis: 1- La evaluación social o socio económica de proyectos consiste en comparar los beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la sociedad, de manera de determinar su verdadera contribución de ellos al incremento de la riqueza del país. Es así como un proyecto de inversión será socialmente rentable en la medida que el bienestar económico alcanzado con el proyecto sea mayor al bienestar que el país como un todo habría alcanzado sin el proyecto. Es decir cuando el VPN social sea positivo 2- Tanto la evaluación social como la privada usan criterios similares para estudiar la viabilidad de un proyecto, aunque difieren en la identificación de los ítems a contabilizar como costos y beneficios, y en la valoración de las variables determinantes que se les asocian. La evaluación privada trabaja con precios de mercado, mientras que la evaluación social lo hace con precios sombra o sociales. Estos últimos, con el objeto de medir el efecto de implementar un proyecto sobre la economía en su conjunto, deben considerar la existencia distorsiones (impuestos, subsidios, monopolios, etc.), los efectos indirectos y externalidades que genera el proyecto sobre el bienestar de la sociedad. La apretada e incompleta síntesis anterior, nos muestra la tremenda importancia de la evaluación social y del cálculo de los precios sociales: en efecto, éstos nos permiten realizar evaluaciones sociales y calcular rentabilidades sociales, que entregan la información necesaria para tomar decisiones dento de una gama de alternativas en cada sector: ¿Se debe o no ejecutar el proyecto?, ¿Debe ejecutarlo el Estado o los privados?, ¿Se debe o no subsidiar?, etc. A modo de ejemplo del impacto de la evaluación social en la toma de decisiones, consideremos el siguiente cuadro sobre proyectos de telefonía del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (1998). Estos proyectos son ejecutados por empresas privadas, para quienes en general resultan no rentables, debiendo por lo tanto ser subsidiados por el estado. Proyectos Urbanos de la I Región con resultados positivos y negativos Nombre Nº Poblaciones Inversión ($ de 1998)
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ministerios, etc.

VAN social ($ de 1998)

VAN privado (signo)

Pozo Almonte Arica Iquique Pica TOTAL

1 1 16 4 22

110.167 440.668 6.389.683 1.211.836 8.152.354

2.393.214 36.401.243 496.191.020 78.876.655

Negativo Positivo Positivo Positivo

Fuente : Proposición de Programa de Proyectos Subsidiables 1998, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Subtel.. Podemos apreciar, que si las decisiones se hubiesen tomado en base sólo a la evaluación privada, tomando directamente los precios de mercado para calcular las rentabilidades ( VAN ), sólo se habrían realizado 3 proyectos (VAN privado positivo), mientras que desde el punto de vista de la evaluación social se tenían 4 proyectos rentables (VAN social positivo), en este caso la toma de decisión correcta en base a las evaluaciones fue subsidiar 1 de los 4 proyectos socialmente rentables (el de Pozo Almonte. II. Enfoque de eficiencia y enfoque distributivo, principales diferencias 2.1 Estados de la economía. Criterios para comparar estados y Función de Bienestar Social. Habíamos definido la Evaluación Social de Proyectos (E.S.P.) como el análisis de beneficios y costos desde el punto de vista del bienestar del pais. Definición: Un ESTADO de la economía es una situación en el tiempo caracterizada por los niveles consumo de bienes y servicios, y por la distribución de esos consumos entre los distintos agentes económicos. Supongamos que la economía se encuentra inicialmente en estado Eo , y luego es afectada por el proyecto : proyecto E0 E1

En líneas generales, un proyecto debería ser aceptado si el estado a que conduce (E1) es preferido por la comunidad al estado inicial (E0). Esto nos lleva a la necesidad de determinar criterios de comparación entre distintos estados. Criterios de comparación de estados de la economía ¿ Con qué criterios podemos comparar los estados de la economía ? Los criterios tienen sentido en función de los objetivos que se pretenden lograr. En el caso de la evaluación social, se han considerado en la literatura y en la práctica, al menos los siguientes objetivos: incremento de disponibilidad de bienes para el consumo al menor costo posible para la sociedad (eficiencia), mejoras en la distribución del ingreso (equidad) y satisfacción de las llamadas "necesidades meritorias": Estas últimas no necesariamente se relacionan con consumo o distribución del ingreso sino con temas tales como: protección del medio ambiente y los recursos naturales, soberanía y equidad interterritorial (por ejemplo la descentralización). Históricamente hemos tenido los siguientes criterios que han procurado contribuir básicamente al objetivo de la eficiencia en la asignación de recursos:
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a) Criterio de Pareto: " El estado E1 es preferible al estado E0, si al menos alguien está mejor en el estado E1 y nadie está peor ". Este criterio no es más que el método mediante el cual la sociedad debería tomar las decisiones de inversión de forma de ir aproximándose a la optimalidad paretiana. Esta última se define como el estado en que nadie puede mejorar sino es a costa de empeorar el bienestar de otro. Supongamos una economía de 2 individuos ( A y B ). cuyas preferencias están representadas por funciones de utilidad ( UA , UB )7 UA Espacio de estados Pareto-preferibles

E0 * *E1 frontera de posibilidades de utilidad

UB En este gráfico, el estado inicial Eo queda determinado por la actual frontera de posibilidades de utilidad. Sin inversión (sin hacer el proyecto) sólo podemos cambiar los niveles de utilidad de cada individuo haciendo una redistribución del ingreso, en ese caso nos movemos a lo largo de la curva de frontera de posibilidades. El proyecto expande la frontera, en particular aquellos puntos (estados) situados en el "espacio de estados pareto-preferibles" serán estados más convenientes para la sociedad que el inicial Eo. En particular a lo largo del eje horizontal se cumple que el individuo B gana y el A permanece con el mismo nivel de utilidad inicial. A lo largo del eje vertical, A gana y B permanece igual. Finalmente en el área comprendida entre los dos ejes que salen desde Eo ambos ganan. En este gráfico se representan los cambios desde el punto de vista de la eficiencia (el aumento de disponibilidad de bienes asociado al proyecto es el que produce un nuevo nivel de utilidad) y también desde el punto de vista de la equidad (es posible ver quien ganó y quien perdió con el proyecto). Sin embargo, hay estados no comparables con este criterio, como el estado E1 señalado en el gráfico. Además no establece una relación de orden jerárquico, es decir, no podemos decir con certeza cuantas veces es mejor el estado "x" que el estado "y".

Ver "La teoría del consumidor aplicada a la evaluación social de proyectos", Eduardo Contreras en la publicación "Metodologías alternativas para la valoración de beneficios en la evaluación socioeconómica de proyectos públicos de inversión", Serie Documentos de Trabajo de Mideplan, 1992. 8

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Por estas razones, se desarrolló una línea que trató de solucionar el problema de la inconclusividad, sin entrar en comparaciones interpersonales para mantenerse dentro de los principios de la teoría neoclásica del consumidor. b) Criterio de Compensación ( Kaldor - Hicks ): " El estado E1 es preferible al estado E0, si mediante una redistribución del ingreso , E1 puede ser llevado a un estado E2 que sea Pareto-preferible a E0 ". El criterio se puede plantear de forma equivalente como "El estado E1 es preferible al Eo, si aquellos que ganan con el estado E1, son capaces de compensar a aquellos que pierden con el estado E1." Gráficamente, si consideramos la siguiente frontera de posibilidades de utilidad:

Proyecto desplaza la frontera

E2* Eo* * E1

No sabemos como es E1 con respecto a E0 desde el punto de vista de Pareto, pero mediante una redistribución del Ingreso podemos llegar a E2. Luego, E1 es preferible a Eo según Kaldor-Hicks (K-H) De acuerdo al criterio de K-H, basta con que exista la posibilidad de que los que ganan sean capaces de compensar a los que pierden, para que el proyecto sea conveniente, notemos que esto no significa que en la práctica esta redistribución se produzca, basta con que sea potencialmente posible la redistribución, es por esto que también el criterio de K-H se conoce como criterio de "mejoras paretanias potenciales". Abstrayéndose de los problemas éticos (redistribuciones hipotéticas) que puede plantear el criterio, este tiene problemas de consistencia, en particular no es transitivo. En efecto, en el ejemplo siguiente tenemos :

UA

E3* Eo* * E2 E1*

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UB

E0 se distribuye a E2 => E0 es preferido a E1 según K-H. E1 se distribuye a E3 => E1 es preferido a E0 según K-H. ¡¡contradicción !! Por tanto, no se cumple necesariamente que si Ea es preferido a Eb y Eb es preferido a Ec, entonces Ea deba ser preferido a Ec (que es lo que caracteriza a una relación transitiva). Al no haber transitividad, tampoco podemos tener una relación de orden. Se formuló entonces un tercer criterio. c) Criterio de Scitovsky: Podríamos plantarlo como; "Si E1 es preferido a E0 en el sentido de K-H, pero el inverso no es cierto, entonces E1 es preferido a E0 en el sentido de Scitovsky ". Nuevamente no tenemos un orden completo, es decir, hay situaciones inconclusas como las vistas en (a) y (b). El criterio de Scitovsky no hace más que negar la posibilidad de que ocurran situaciones de contradicción como las vista al final del punto (b). Tenemos aún otros criterios en la literatura, tales como el de votación de las mayorías o el llamado paternalista o dictatorial, a los cuales se les pueden también plantear objeciones éticas o teóricas.8 Del análisis de los tres criterios inicialmente expuestos, podemos concluir que no es posible valorar estados de la economía, compararlos y ordenarlos mediante una relación de orden, en forma independiente de la distribución del ingreso. En lo que se ha llamado moderna economía del bienestar, numerosos economistas para diversos análisis han utilizado una "función de bienestar social"9. algunos de ellos recurrieron a esta función para el análisis costo beneficio de proyectos con la idea de reconocer explícitamente los juicios de valor en la ordenación de estados de la economía, esto se trata con más detalle en el siguiente capítulo. 2.2 La Función de Bienestar Social como marco teórico de la E.S.P Para efectos de este documento, partiremos asumiendo que existe una función de Bienestar Social: W = W( U1, ..., Un ) con Ui = Ui( Ci ) : Utilidad del individuo i. Ci = Canasta de consumo del individuo i.
Se recomienda al respecto la lectura de "Juicios de Valor y Preferencias Reveladas en la Construcción de Precios Sociales", Arístides Torche, Cuadernos de Economía de la P. Universidad Católica de Chile, # 48 de Agosto de 1979. Ramsey, Varian, Baumol, Bradfor y Mirrlees entre otros. En Chile en el ámbito teórico tenemos trabajos de Torche : "La redistribución del ingreso como criterio del valor en la evaluación de proyectos", "Dos enfoques alternativos para la medición de costos y beneficios sociales", y el citado en el pie de página anterior, entre otros. En el ámbito práctico se está usado la función de bienestar como herramienta de análisis para la fijación de tarifas portuarias. 10
9Bergson, 8

Bajo ciertos axiomas se puede demuestrar ( Varian ) que : - Existe la función de Bienestar Social. - Una asignación de consumo que maximice la función de Bienestar Social es a la vez una asignación que nos lleva a un óptimo en el sentido de Pareto. - Una asignación que lleve a un óptimo Paretiano, no necesariamente lleva a un óptimo de la función W (se requieren condiciones adicionales: ciertas propiedades de las funciones de utilidad individuales y que exista una cierta dotación inicial de bienes para todos los individuos ). Podríamos resumir diciendo que "W" integra consideraciones distributivas y de eficiencia en la asignación de recursos. A continuación se presentan un resultado importante derivado de la función de bienestar social (este resultado es demostrable analíticamente y la demostración se incluye en el Anexo1): Si le llamamos a la expresión W " Cambio de Bienestar a consecuencia del Proyecto ", esta expresión mide la diferencia entre la función de bienestar social evaluada en la situación con proyecto y la misma función evaluada en la situación sin proyecto. Se obtiene entonces que:

W =

VP
i i=1

n

i

donde VPi es el valor presente del proyecto para el individuo i. i mide el cambio en el bienestar social respecto al consumo del individuo i. A este parámetro se le suele llamar "ponderador distribucional", ya que mide en cuanto valora la sociedad los aumentos o disminuciones de consumo que se producen para cada uno de los individuos. Si es un objetivo declarado por la sociedad el mejorar la distribución de los ingresos, entonces intuitivamente deberíamos tener ponderadores más altos para los grupos de más bajos ingresos y viceversa La expresión encontrada para la variación del bienestar social, nos permite analizar como casos particulares los principales enfoques o escuelas en evaluación social de proyectos, estos a grandes rasgos los podemos resumir en dos: el enfoque distributivo y el de eficiencia. Este último es el de mayor aceptación práctica (por su simplicidad y objetividad, no necesariamente por su superioridad teórica) y es el que se aplica en Chile. Por lo tanto profundizaremos un poco más en este enfoque. 2.3 Enfoque de Eficiencia: Este corresponde a los trabajos de economistas como Mishan y Harberger, y en el contexto latinoamericano y específicamente en Chile, los del profesor Ernesto Fontaine. El supuesto implícito en este enfoque (desde el punto de vista de la función de bienestar) es el siguiente:

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i = = constante,i.e., igual para todos los individuos.
El enfoque parte de tres postulados básicos: 1. El beneficio de una unidad adicional de un bien o servicio para un comprador es medido por su precio de demanda. 2. El costo de oportunidad de una unidad adicional de un bien o servicio para un proveedor es medido por su precio de oferta. 3. Un dólar de beneficio para uno vale tanto como un dólar de beneficio para otro. Es último es un supuesto fuerte, este constituye la base del enfoque de eficiencia en Evaluación de Proyectos. En este caso, podemos sacar fuera de la sumatoria.

W = VPi
luego,

W



= VPi VP

donde VP es el Valor presente del proyecto para todos los agentes económicos (VP social), Luego, con este enfoque,

W>0

equivale a

VP > 0

Es decir, una variación positiva del bienestar social es equivalente a que el Valor Presente Social (calculado como la suma de los valores de cada individuo ), sea positivo. Este resultado es el que le da fuerza práctica al enfoque: para medir si el bienestar social aumenta o disminuye basta con calcular el VPN para cada agente involucrado en el proyecto y luego sumarlos, o mejor aún, calcular directamente la suma por medio de las cantidades consumidas agregadas observadas en el mercado (y sus respectivos precios). Notemos que al sumar los valores de cada individuo, independientemente de si éstos son positivos o negativos, hemos vuelto al criterio de compensación de Kaldor - Hicks ( también llamado "mejoras paretianas potenciales" ). La escuela de eficiencia no desconoce la variación de los i, pero plantean que la sociedad debe maximizar la disponibilidad de bienes para el consumo. Si la distribución del ingreso no le gusta a la sociedad, ésta debería emprender acciones redistributivas. En resumen, suponemos i = constante, maximizamos consumos y después distribuímos. Los argumentos a favor de este enfoque son eminentemente prácticos: - Problemas relativos a la identificación de cada uno de los agentes que ganan y pierden con un proyecto y dificultad de la medición de cuánto gana y cuánto pierde cada uno.

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- Problema de determinación de los ponderadores distributivos (i ), ya que está de por medio la función de utilidad U, y la función de bienestar W, que no son observables. - Existencia de instituciones del Estado que se preocupan de la distribución del ingreso, por ejemplo vía impuestos y/o subsidios. Esto liberaría a los evaluadores de proyectos de la responsabilidad de incluir consideraciones de tipo distributivas. - Mayor accesibilidad a la información requerida para valorar con el enfoque de eficiencia (precios y cantidades observadas) y menor complejidad en los cálculos. - Que los problemas teóricos de consistencia del criterio de compensación, no se dan en la práctica cuando los proyectos son marginales ( Musgrave ). - Objetividad de los datos usados para el cálculo del VAN (precios y cantidades), a diferencia de los datos necesarios para el cálculo de la variación del bienestar social (valoraciones subjetivas). - Problemas de posibles comportamientos oportunistas con el enfoque distributivo: con "adecuados" ponderadores distribucionales se podría justificar cualquier proyecto, en desmedro del objetivo de eficiencia en el uso de recursos (verbigracia: fenómenos de populismo, paternalismo, promesas electorales, discrecionalidad, etc.). Además de los argumentos anteriores, los representantes de este enfoque plantean con mucha fuerza el problema de cómo acotar el costo (a precios de eficiencia) que la sociedad estaría dispuesta a aceptar por hacer la redistribución. Se concluye finalmente por proponer un enfoque alternativo para abordar el problema de la distribución del ingreso, este es conocido como el enfoque de necesidades básicas el que se resume en el punto 2.510 2.4 Enfoque Distributivo: Se le ha dado este nombre a un conjunto de trabajos desarrollados por diversos autores e instituciones, entre los que destacan los de Little y Mirrlees, Squire - Van Der Tak, el "Manual de Evaluación de Proyectos" de ONUDI (Dasgupta, Marglin, Sen ), y más recientemente los trabajos de T.Powers y E. Londero publicados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Básicamente en este enfoque los ponderadores (i ) son variables de un individuo a otro. Por tanto podemos llegar sólo hasta la expresión:

W = i VPi

Si bien como ya se señaló anteriormente, las funciones W y U no son observables, lo que no permite calcular los , estos últimos pueden ser estimados de alguna forma razonable, por ejemplo, supongamos i = + i con:

i > 0 para los individuos de menores ingresos.
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Se recomienda el artículo "Necesidades Básicas versus Ponderaciones Distributivas en el análisis de costos beneficio", Arnold C. Harberger, U. de Chicago, publicado por la P. Universidad Católica en los marcos del curso CIAPEP 80/81. 13

i < 0 para los individuos de mayores ingresos.
Con lo que tendríamos:.

W = i VPi =>

W



= VPi +

i VPi



Llamándole VP a la suma de los VPi, tenemos:
_ W



~ = VP + i VPi

, con

i ~ i =

efectos distributivos

Si beneficio mucho a los menores ingresos el efecto distributivo puede ser positivo. Podemos tener:

VP 0

y

W



0

Sin embargo, desde el punto de vista de la escuela de eficiencia, no debería hacerse el proyecto. La escuela de eficiencia se "olvida" de la , para centrarse en el aumento del consumo con los argumentos prácticos ya expuestos anteriormente, esta opción ha sido conocida como "separación de objetivos". Puede ocurrir también lo contrario: que el VP sea positivo pero que el bienestar social medido por W disminuya, debido a que el proyecto genera efectos regresivos en la distribución del ingreso. Si las ecuaciones anteriores resultan aún algo ásperas y distantes de la práctica, ejemplifiquemos con algunos números. Recordemos que el VPN (que hemos estado abreviando como VP) mide la suma neta de beneficios y costos (actualizados) de un proyecto. Cuando sumamos los VPi (Valores presentes para cada individuo "i") obtenemos un VP social con el cual de acuerdo al enfoque de eficiencia debemos tomar la decisión de invertir o no invertir. Supongamos que el fisco evalúa un proyecto extremadamente simple, tan simple que afecta sólo a dos personas una de ellas es de muy bajos ingresos y otro es multimillonario, los resultados (en términos de VPN) para cada uno son los siguientes: VPN Persona de bajos ingresos -100
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Multimillonario +200

De acuerdo al criterio de eficiencia, este proyecto debería realizarse ya que el VPN social (la suma de los dos resultados del cuadro) es +100, es decir positivo, luego se decide hacer este proyecto en el que el país gana más de lo que pierde y por lo tanto, el fisco toma una decisión que conduce a que el rico sea más rico y el pobre sea más pobre. ¿Es esto deseable desde un punto de vista social?. Quienes se declaran partidarios de el enfoque de eficiencia dirán que sí, los argumentos son los que ya hemos presentado: si el país gana en la suma, hagamos el proyecto y que luego alguna institución del Estado se haga cargo de canalizar parte del excedente de +100 (o todo) como compensación para el que perdió. Las cosas en la práctica no suelen presentarse en forma tan simple y esquemática, no obstante ciertos proyectos tienden a aproximarse a la caricatura anterior. Pensamos en el caso del proyecto de la central hidroeléctrica Ralco, es indudable que quienes pierden (sin compensación) con dicho proyecto son las familias de Pehuenches que se ven obligadas a trasladarse, quienes ganan son los consumidores de energía eléctrica de todo el país y la empresa (privada) ejecutora, por lo tanto el debate se ha centrado en las medidas de compensación que la sociedad está dispuesta a transferir a los afectados, no por altruísmo sino a cambio de las ganacias que el proyecto les generará11. Desde el punto de vista práctico, también existen argumentos en defensa del enfoque distributivo, uno de ellos es que empíricamente la mayoría de las veces resulta infactible preocuparse del crecimiento para después redistribuir el ingreso, existen trabas políticas, intereses de grupos económicos, etc, que hacen muy rígidas las tradicionales herramientos redistributivas: salarios, impuestos/subsidios, políticas previsionales, o difusión de la propiedad. Por otra parte, algunas de la anteriores, y otras como regulaciones de precios (bandas de precios), han mostrado que no sólo fomentan ineficiencias sino que además pueden ser ineficaces respecto a la redistribución progresiva del ingreso. Otro argumento práctico en defensa del enfoque distributivo, es que existen formas razonables de estimar los ponderadores distribucionales, una de las aproximaciones que se han usado es la siguiente:

i = ( Y / Yi )
donde, Y: ingreso per cápita promedio del país Yi: ingreso por cápita del decil o quintil de ingresos correspondiente : parámetro de sensibilización (0 1) Esta aproximación tiene varios puntos a favor; en primer lugar ya no es necesario identificar a cada uno de los individuos que ganan o pierden con el proyecto (y cuanto ganan y cuanto pierden), ya que trabajamos con grupos homogéneos de ingreso a nivel agregado (quintiles o deciles)12, en segundo lugar tenemos que la información (ingresos per cápita) está disponible, con esta aproximación no necesitamos conocer las funciones de utilidad individual (U) y de bienestar social (W) y, en tercer lugar se fijan límites a los ponderadores distribucionales de forma de evitar la discrecionalidad que estos pueden inducir (con ponderadores suficientemente altos cualquier proyecto pasa a ser rentable).

El proyecto Ralco tiene complejidades adicionales, cual es la de no poder cuantificarse con precisión desde un punto de vista estrictamente económico todas las pérdidas para la comunidad Pehuenche, por ejemplo, ¿Cuánto significa en pesos para una familia no poder visitar más la tumba de sus antepasados?, ¿o verse forzado a cambiar sus ritos?. 12 En términos prácticos, en Chile se podría utilizar la información de la última encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN), que realiza MIDEPLAN. 15

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El parámetro permite sensibilizar respecto a distintos énfasis en la voluntad redistributiva de la autoridad, con = 0 tenemos 0 énfasis en los aspectos redistributivos (con lo cual en el fondo volvemos al enfoque de eficiencia) y con = 1 tenemos el máximo énfasis redistributivo ponderando a cada grupo en forma exactamente inversa a su distancia respecto al ingreso per cápita promedio. En este caso estaríamos favoreciendo a todos los que están por bajo el ingreso promedio a costa de los que están por sobre éste, conduciendo al país a una nivelación en torno al ingreso promedio, incurriendo seguramente en costos de pérdida de eficiencia, por lo que parece una alternativa desaconsejable. Otra alternativa razonable para incluir los efectos redistributivos (que es la preferida por el autor), es la siguiente: calcular el Valor Presente a precios de eficiencia, si éste es negativo, desagregarlo por grupos de ingreso (con lo que tendremos varios Valores Presentes que sumados sin ponderar dan como resultado el Valor Presente a precios de eficiencia), calcular el ponderador límite para el cual el Valor Presente pasa de negativo a positivo. Una vez determinado este ponderador, puede ser entregado al tomador de decisiones como un dato adicional, es decir, podemos entregar como información el V.P. a precios de eficiencia y el ponderador límite que haría pasar dicho V.P. de negativo a positivo. En el capítulo 5 se incluyen casos de ejemplo con el uso del enfoque de eficiencia y con esta última variante de consideración de efectos distributivos. Tenemos también la alternativa utilizada por el BID y utilizada también en algunos sectores en el Sistema Nacional de Inversión Pública en Chile: focalizar la inversión pública exigiendo que un cierto porcentaje de los beneficiarios pertenezca a los estratos de más bajos ingresos. Este criterio equivale a que implícitamente se ponderen por cero a los grupos de beneficiarios de otros proyectos que no cumplen con el requisito de estar por sobre el porcentaje mínimo exigido de beneficiarios en los estratos más bajos, lo que resulta discutible. 2.5 Enfoque de Necesidades Básicas. El punto de partida de este enfoque, es el análisis de los costos de ineficiencia implícitos en el enfoque distributivo. En efecto, si aceptamos proyectos que conducen a un incremento del bienestar social, pero que tienen VAN negativo (se aceptan por que el efecto distributivo compensa la pérdida de riqueza medida por el VAN), estaremos contribuyendo a la redistribución progresiva del ingreso a expensas de un sacrificio de riqueza. Arnold Harberger, en el artículo ya mencionado, hace la siguiente analogía: supongamos que la población de un oasis en el desierto a quienes se les quiere enviar helado, tuviera una ponderación cuatro veces mayor que la de quienes envían el producto (por ejemplo, la población tiene = 2 y el Estado tiene = 0,5), este proyecto sería aceptable incluso en le caso de que tres cuartas partes del helado se derritieran y se perdieran en el camino. La segunda crítica, corresponde a un efecto que ya mencionamos en el punto anterior: una vez que se apliquen las ponderaciones distributivas, y se comiencen a seleccionar los proyectos con dicho criterio, y para ser consistentes se aplica el criterio a todas las decisiones que impliquen efectos distributivos (por ejemplo, los impuestos), se obtendría una bajísima variabilidad de los ingresos, todos con muy poca dispersión respecto al ingreso medio, ésto que parece razonable desde el punto de vista distributivo, implica problemas de ineficiencia por falta de incentivos: ¿porqué han de esforzarse los agentes económicos si el premio en ingresos extras por sobre la media es bajo?, ¿por qué se esforzarían los de más bajos ingresos si tienen asegurado un ingreso por debajo pero no lejano de la media?. Luego de éste análisis, el profesor Harberger retoma los tres postulados básicos del enfoque de eficiencia y propone un enfoque alternativo de análisis de la redistribución del ingreso que es el de las Necesidades Básicas.

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Este enfoque plantea que en las sociedades existe una disposición a pagar de los individuos y grupos de más altos ingresos, por mejorar el bienestar de los de más bajos ingresos, debido a que las mejoras de éstos últimos les provocan un efecto externo positivo (una externalidad positiva). Esta disposición a pagar se manifiesta tanto en la creación y funcionamiento de organismos sin fines de lucro, como en la operación de organizaciones de caridad y por último en el hecho de que los representantes de la sociedad aprueben transferencias en forma de impuestos destinados financiar programas sociales. Un corolario (empírico) del enfoque, es que los agentes económicos no están dispuestos a pagar por cualquier tipo de impacto positivo en los beneficiarios, sino sólo por algunos, éstos serían los asociados a ciertas necesidades básicas (lo que le da su nombre al enfoque). Por otra parte, la externalidad positiva que genera la satisfacción de las necesidades básicas, se puede conceptualizar como algo parecido a un bien público, de forma que las distintas disposiciones a pagar son sumables, con lo que se puede aplicar el enfoque tradicional de eficiencia basado en los tres postulados básicos. A continuación se muestra gráficamente la forma de abordar el problema en el caso de una necesidad básica respecto a un bien que tiene oferta infinitamente elástica:

Precio A B C

Qp

Qs

Consumo

La curva de demanda situada más a la izquierda, es la demanda del grupo (de bajos ingresos) tomado como objetivo, de acuerdo a la cual en equilibrio dicho grupo consume Qp. La curva de demanda ubicada más a la derecha representa la disposición a pagar de la sociedad por elevar el consumo del bien para el grupo objetivo, la diferencia entre ambas curvas representa el efecto externo positivo que generaría el incremento de las necesidades básicas hasta un nivel Qs. El beneficio social neto de incrementar el consumo queda valorado por el triángulo ABC. Notemos que se ha supuesto que el efecto externo positivo tiene un límite, tal que incluso si disminuye el costo (baja la curva de oferta), la sociedad deja de percibir externalidades positivas en el punto en que las curvas de demanda se cortan. La lógica del modelamiento anterior es que la sociedad está dispuesta a elevar el consumo del grupo objetivo, hasta cierto nivel. Por ejemplo, si hablamos de salud, elevamos hasta el nivel que actualmente tiene el cuarto quintil de ingresos. Podríamos resumir en forma algo esquemática éste enfoque, diciendo que el resultado de su aplicación será la elevación de los niveles más bajos de consumo de bienes y servicios (de

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aquéllos considerados básicos por la sociedad), hasta niveles considerados mínimos aceptables. A partir del punto en que dichos niveles mínimos sean alcanzados, las transferencias deberán detenerse. En mi opinión, una crítica a este enfoque en el plano estrictamente empírico13, es que su dificultad de aplicación práctica resulta comparable a la del enfoque distributivo. En efecto, para aplicar el enfoque de Necesidades Básicas deberíamos: a) Identificar que bienes y servicios son considerados básicos por la sociedad y cuáles no lo son, b) Identificar que grupos de bajos ingresos son considerados grupos objetivo por la sociedad, c) determinar para cada bien y servicio considerado básico, la disposición a pagar social (incluyendo medición de efectos externos positivos) por elevar el consumo de los grupos objetivo. III. Cálculo de beneficios y costos sociales con los distintos enfoques para bienes y servicios en los cuales existen mercados. En el Capítulo I, se presentaron las diferencias entre la evaluación social y la privada, y se mostraba que se podía llegar a estimar un flujo de caja "social" agregando algunos agentes económicos relevantes (el fisco y los financieros), pero se indicaba también que este flujo era "social" entre comillas, porque faltaba incorporar dos importantes agentes que tenían mucho que ver con el resultado del proyecto sujeto a evaluación, estos agentes que aún no incorporamos son los consumidores del producto final que genera el proyecto, y los productores de insumos necesarios para la producción de ese bien (o servicio) final. La forma de incorporar a estos dos agentes pasa por el análisis de los equilibrios en los respectivos mercados mediante el uso de la teoría microeconómica. Lo que se presenta a continuación (en 3.1), en lo referente a la valoración de beneficios y costos de acuerdo al enfoque de eficiencia, no pretende ser más que un resumen de la metodología general de este enfoque14. Para un análisis más detallado se sugiere ver "Evaluación Social de Proyectos" (Fontaine, 1991), o las publicaciones de MIDEPLAN "Inversión Pública, Eficiencia y Equidad" y el documento "Texto Guía: Seminario de Capacitación en Preparación y Evaluación de Proyectos". En el punto 3.2 se abordará la medición y valoración de beneficios y costos de acuerdo al enfoque distributivo. 3.1 Enfoque de eficiencia para la medición y valoración de beneficios y costos. 3.1.1 Medición y Valoración de beneficios: análisis en el mercado del producto final: Comencemos por los efectos para los consumidores del producto final. En efecto, si pensamos en el efecto para los consumidores debemos analizar los cambios en el equilibrio en el mercado del bien final provocados por el proyecto (donde veremos que este afecta no sólo a los consumidores de dicho bien final sino también a los antiguos productores de ese bien). Al igual que un privado estima sus beneficios brutos (ingresos por ventas) tomando datos del mercado del bien final, estimaremos beneficios sociales brutos mirando sólo a dicho mercado (en el Anexo 2 se incluye una explicación detallada del marco teórico para la medición de beneficios sociales), el beneficio social de acuerdo al enfoque de eficiencia podrá ser estimado a partir del análisis del equilibrio de oferta y demanda con y sin proyecto.
Sin entrar en aspectos morales, sociológicos y filosóficos, respecto a si éste enfoque representa mejor o peor que el enfoque distributivo, el comportamiento de los individuos y las sociedades respecto a la redistribución del ingreso. 14 Por lo demás será un resumen simplificado, en la medida de que no se incluirán temas como beneficios y costos indirectos y externalidades, los cuales deben ser incorporados en el cálculo de los beneficios y costos sociales, el tema de los efectos indirectos se trata en el Anexo 3.
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Sin proyecto se tiene un equilibrio en el punto determinado por el par de precios y consumos sin proyecto (Psp, Qsp), con proyecto asumiendo que los dueños del mismo logran aumentar su volumen de ventas, la curva de oferta se desplaza hacia la derecha y se obtiene el par (Pcp, Qcp), la función de demanda (supuesta lineal) y el par de precios y consumos sin proyecto (Psp, Qsp), nos permiten calcular el beneficio social igual al área achurada en el siguiente gráfico.

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P/Q

Psp Pcp A

B C

Qcp'

Qsp

Qcp

Q

En el gráfico anterior, las curvas de oferta son las privadas, es decir, estas no han sido corregidas, luego analizaremos como la curva de oferta con proyecto puede ser sustituída por una curva de oferta social, que refleje los costos sociales del proyecto, en ese caso podremos calcular a partir de un sólo gráfico los beneficios sociales netos, por el momento sólo podremos calcular el beneficio social bruto. El beneficio social (bruto) en este caso corresponde al área Qcp'ABCQcp15. Este beneficio tiene dos componentes: a) el área QspBCQcp que corresponde al beneficio por mayor consumo asociado al incremento de la producción y el consumo del bien desde Qsp hasta Qcp. Decimos que el beneficio corresponde a dicha área ya que el valor que los consumidores asignan a cada una de las unidades demandadas corresponde a un punto de la curva de demanda, por lo tanto el valor de las Qcp-Qsp unidades adicionales será toda el área bajo la curva de demanda entre esos dos puntos b) el área Qcp'ABQsp que representa una liberación de recursos (un ahorro de costos de producción). En efecto, notemos que debido a la expansión de la oferta cae el precio (desde Psp hasta Pcp), con lo que otros productores se ven obligados a reducir la cantidad ofertada hasta Qcp'. Esta disminución de producción de los antiguos productores implica un beneficio por menores costos de producción para el país, esta menor producción de los antiguos productores no es menos producción en términos agregados, ya que su producción es reemplazada por el nuevo productor dueño del proyecto. Cada punto de la curva de oferta representa el costo de producir cada unidad adicional de producto, se incurre en dichos costos si se incrementa la producción, por la tanto si se disminuye la producción, se produce ahorro de costos de producción que queda medido por la ya mencionada área Qcp'ABQsp. Llamemos BSB (Beneficio Social Bruto) al área Qcp'ABCQcp, ¿que relación existe entre dicho beneficio social y el beneficio privado bruto BPB?.

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No se profundizará mayormente en este tema, dado que este enfoque de medición de beneficios se encuentra explicado en detalle en las publicaciones de MIDEPLAN "Texto guía: Seminario de capacitación en preparación y evaluación de proyectos" y "Seminario: Metodologías alternativas de valoración de beneficios en la evaluación socio económica de proyectos públicos de inversión", también en el libro "Evaluación Social de Proyectos" del profesor Ernesto Fontaine. 20

El beneficio privado bruto (ingresos privados por venta) queda determinado por el precio con proyecto Pcp multiplicado por la producción del proyecto. La cantidad producida por el proyecto es Qcp-Qcp' = (Qcp-Qsp) + (Qsp-Qcp') = Incremento neto de la producción + Producción desplazada a antiguos productores. Con lo que BPB = Pcp * (Qcp-Qcp'), gráficamente este beneficio corresponde al área Qcp'ACQcp, de donde se puede ver que el BPB es menor que el BSB, más aún, se cumple que BSB = BPB + área del triángulo ABC. Esta última área (triángulo ABC) refleja el cambio en los excedentes de los consumidores y los antiguos productores. Para avanzar paso a paso, postergaremos hasta unas páginas más la explicación respecto al excedente de consumidores y productores (y sus respectivas variaciones provocadas por el proyecto). Cabe señalar, que el análisis anterior es válido bajo los supuestos siguientes: mercado perfectamente competitivo y proyectos estructurales, ésta última definición es la que caracteriza a proyectos que por su magnitud provocan cambios significativos en los equilibrios de mercado (desplazamientos de la oferta como el representado en el gráfico anterior), ahora bien, la mayoría de los proyectos no son de este tipo sino más bien marginales (no provocan cambios significativos en los equilibrios de mercado). En el caso de proyectos marginales, los desplazamientos de la oferta serán despreciables, como consecuencia los precios con y sin proyecto serán iguales y por ende el beneficio social y el privado serán iguales. En términos gráficos tendríamos que el área del triángulo ABC sería despreciable. 3.1.2 Medición y Valoración de beneficios: La práctica del Sistema Nacional de Inversión Pública en Chile: En el Sistema Nacional de Inversión Pública de Chile, se han caracterizado los proyectos no marginales de acuerdo a su efecto en el mercado, tenemos así: - Proyectos que incrementan la disponibilidad del bien: aquéllos donde el efecto predominante es la componente (a) descrita anteriormente a partir del gráfico. En ésta categoría se incluyen los proyectos de los sectores: Agua Potable Rural Agua Potable Urbana Electrificación Residencial Riego Saneamiento de Títulos Rurales Telefonía Rural Alcantarillado Programa de Mejoramiento de Barrios Evacuación de Aguas Lluvias (metodología en proceso de elaboración) En estos casos los proyectos generan un incremento de oferta que provoca una disminución de precios y un incremento del consumo, es decir, la componente (a) del beneficio social. También los cambios de precios alteran los niveles de producción de los antiguos oferentes, obligándolos a liberar recursos, es decir, la componente (b) también se contabiliza. - Proyectos que liberan recursos: aquéllos donde el efecto predominante es la componente (b) descrita anteriormente. En ésta categoría se incluyen los proyectos de los sectores:
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Aeropuertos Defensas Fluviales Edificación Pública Informática Mantenimiento Vial Urbano Muelles y Caletas Pesqueras Reemplazo de equipos Transporte Caminero Vialidad Urbana Telecentros y Pequeños Aeródromos (metodologías en proceso de elaboración) El supuesto implícito en éstos casos, es que las alteraciones de precios provocadas por la ejecución del proyecto no alteran significativamente la cantidad demandada, lo que equivale a suponer que las demandas son totalmente inelásticas. En este caso sólo se genera beneficio social del tipo ahorro de costos, es decir, la componente (b). - Proyectos de difícil medición y valoración de beneficios: aquéllos en los que no existe un mercado observable en el cual se puedan determinar las cantidades y precios con y sin proyecto. En ésta categoría se incluyen los proyectos de los sectores: Educación Justicia Pavimentación de Poblaciones Salud Tratamiento de Residuos Sólidos Seguridad Ciudadana Deporte y Recreación Arte y Cultura (metodología en proceso de elaboración) En estos casos, se asume que la provisión de estos servicios es socialmente rentable, y por lo tanto las metodologías no pretenden medir beneficios, sino alternativas de mínimo costo (caso de educación), o bien se aproximan a los beneficios por medio de la identificación y medición de impactos (no valorables económicamente), lo que se traduce en metodologías de costo efectividad o costo impacto (caso de Salud, Seguridad Ciudadana, Deportes y otras). En el caso de alcantarillados y pavimentación, se han aplicado algunas de las nuevas metodologías que se presentan en el Capítulo VI. Para alcantarillados y evacuación de Aguas Lluvias se ha usado Valoración Contingente y para las casetas sanitarias del Programa de Mejoramiento de Barrios se realizó un estudio de Precios Hedónicos. En algunos sectores, tales como electrificación y telefonía, de los clasificados en el primer grupo (proyectos que incrementan la disponibilidad del bien), se producen tanto efectos de incremento de consumo como efectos de liberación de recursos. En el caso específico de estos proyectos, dada la simplicidad de la función de producción, se asume una curva de oferta infinitamente elástica, con lo que el análisis gráfico anterior pasaría a ser el siguiente:

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P/Q

Psp Pcp

Qsp

Qcp

Q

Notemos que bajo este modelo Qcp' se hace cero después del proyecto, lo que equivale a decir que los vendedores que no son capaces de producir al nuevo nivel de precios Pcp terminan por salir del mercado. Bajo este esquema, el cálculo se inicia con la estimación de la cantidad vendida sin proyecto Qsp y el precio sin proyecto Psp. Luego se observan los consumos y precios en una localidad similar con proyecto para aproximar Qcp y Pcp, luego si asumimos una demanda lineal se obtiene el beneficio social de acuerdo a la siguiente ecuación: BSB = Qsp*Psp + ½ (Qcp-Qsp)*(Psp-Pcp) + Pcp*(Qcp-Qsp) La ecuación anterior varía si se considera que la curva de demanda no es lineal sino de elasticidad constante (hiperbólica) este es actualmente el caso de las metodologías de electrificación , telefonía e instalación de agua potable. 3.1.3 Medición y valoración de costos sociales: análisis en los mercados de los insumos: Si pensamos ahora en el efecto del proyecto para los productores de insumos utilizados por el proyecto, debemos analizar los cambios en el equilibrio en el mercado de cada uno de dichos insumos provocados por el proyecto, es decir, si para medir beneficios sociales brutos debíamos analizar un sólo mercado (el del bien final), para medir costos tendremos que analizar cambios en los equilibrios de marcados en tantos mercados como insumos tenga el proyecto. Afortunadamente los efectos del proyecto en todos estos mercados son similares, por lo tanto nos limitaremos a analizar el caso genérico de un insumo "x" cualquiera. A partir del análisis del equilibrio de oferta y demanda con y sin proyecto en el mercado del insumo tendremos un equilibrio inicial en el punto determinado por el par de precios y consumos sin proyecto (Psp, Qsp), luego del proyecto la producción del producto provocará un incremento de demanda, de forma que la curva de demanda se desplaza hacia la derecha y se obtiene el par (Pcp, Qcp).

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La funciones de demanda y oferta (supuestas lineales) y el par de precios y consumos sin proyecto (Psp, Qsp) medidos al inicio del proyecto, nos permiten calcular el costo social del insumo "x" en el siguiente gráfico. P/Q

Pcp Psp

A B

C

Qcp' Qsp

Qcp

Q

El costo social de este insumo corresponde al área Qcp'ABCQcp. Este costo tiene dos componentes: a) el área QspBCQcp que corresponde al costo del incremento de la producción del insumo desde Qsp hasta Qcp. El costo de ese incremento corresponde a dicha área ya que el costo para los productores de cada una de las unidades adicionales corresponde a un punto de la curva de oferta, por lo tanto el costo de las Qcp-Qsp unidades adicionales será toda el área bajo la curva de oferta entre esos dos puntos. b) el área Qcp'ABQsp que representa una disminución en las compras de insumo "x" por parte de los antiguos demandantes ¿por qué se produce esta disminución?, notemos que debido a la expansión de la demanda de insumo sube el precio (desde Psp hasta Pcp), con lo que otros demandantes ( a su vez productores de otros bienes que utilizan el insumo "x"), se ven obligados a reducir la cantidad demandada hasta Qcp'. Esta disminución de compras de insumo implica menor producción de otros bienes que utilizan dicho insumo, esto conlleva un costo para el país, esta menor producción de otros productores que demandan el insumo se mide como el menor la pérdida de valor de consumo entre Qsp y Qcp': cada punto de la curva de demanda representa el valor perdido por consumir menos unidades de insumos. Se genera valor (área bajo curva de demanda) cuando se incrementa el consumo, por lo tanto si se disminuye dicho consumo, se produce un costo que queda medido por la ya mencionada área Qsp'ABQsp. Llamemos CS (Costo Social) al área Qcp'ABCQcp, ¿qué relación existe entre dicho costo social y el costo privado CP?. El costo privado del insumo queda determinado por su precio en la situación con proyecto Pcp multiplicado por la cantidad de insumo que demanda el proyecto. La cantidad demandada por el proyecto es Qcp-Qcp' = (Qcp-Qsp) + (Qsp-Qcp') = Incremento neto de la producción de insumo + Disminución de compra de insumo por parte de antiguos demandantes (insumo que "se les quita" a antiguos demandantes producto del alza de precios que provoca el proyecto).
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Con lo que CP = Pcp * (Qcp-Qcp'), gráficamente este beneficio corresponde al área Qcp'ACQcp, de donde se puede ver que el CP es mayor que el CS, más aún, se cumple que CS = CP - área del triángulo ABC. Nuevamente ésta diferencia se explica por el cambio en los excedentes de productores y consumidores, los que se explican a continuación. 3.1.4 Excedente del productor y excedente del consumidor. Volvamos ahora a la situación inicial en el que teníamos un mercado perfectamente competitivo para el producto representado por el gráfico siguiente. Usaremos este gráfico para presentar dos nuevos conceptos: el excedente del consumidor y el excedente del consumidor. Pensemos que la situación inicial no es Qsp y Psp sino que es una situación en la cual no existe mercado: se produce y se transa cero a ningún precio. Hacemos un primer proyecto que consiste justamente en lanzar al mercado este producto que no existía, alcanzándose un equilibrio en el punto Psp y Qsp (olv